Retraites : où en est-on ? Interview d’Annick Fayard

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Annick Fayard est secrétaire nationale de l'Unsa Fonction publique, membre du Conseil d’orientation des retraites (COR), administratrice du Conseil d’administration de l’IRCANTEC et de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV). 
 
 
Les réformes de 2003 et 2010 ont modifié le système de retraites. Quels ont été leur impact sur les fonctionnaires ?

En 2003 la loi « Fillon » a aligné les durées de cotisations du secteur public sur celles du secteur privé et mis en place les décotes et les surcotes. Entre 2004 et 2008 la durée d’assurance nécessaire à l’obtention d’une retraite à taux plein des fonctionnaires s’est progressivement alignée sur celle des salariés du privé (de 37,5 ans à 40 ans).
 
À partir de 2009, la durée de cotisation a été allongée pour tous afin d’atteindre 41 ans  en 2012.  La réforme de 2003 a également étendu la décote aux fonctionnaires. Cette minoration de pension s’applique à ceux qui ont atteint l’âge légal – 60 ans depuis 1983 – sans avoir validé assez d’annuités pour une retraite à taux plein. Cette mesure pénalise particulièrement les femmes. 
 
À l’inverse, la surcote, également applicable aux secteurs public et privé, majore les pensions de ceux qui poursuivent leur activité au-delà de 60 ans alors qu’ils ont exercé le temps requis pour obtenir une retraite complète.
 
Par ailleurs la loi de 2003 a également créé la retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP). Elle assure depuis 2005 un complément de pension assis sur les primes, qui peuvent représenter une part importante de la rémunération d’un fonctionnaire.
 
La RAFP n’est cependant pas calculée sur la totalité des primes mais sur une part qui ne doit pas excéder 20 % du traitement indiciaire, sur laquelle un prélèvement de 10 % (5 % de l’employeur et 5 % de l’agent) est effectué. Cette mesure reste peu favorable aux agents qui n’ont qu’un régime indemnitaire faible (supplément familial, indemnité de logement) quand il existe.
 
En 2003 le mode d’indexation sur les prix a été étendu aux pensions de la fonction publique. Avant 2004, ces pensions étaient revalorisées selon l’évolution des rémunérations indiciaires qui repose à la fois sur la revalorisation de la valeur du point de la Fonction publique et sur les évolutions des grilles indiciaires. Cette évolution législative a visé trois objectifs principaux :
 
  • Favoriser la convergence des règles entre les régimes. En effet la revalorisation des pensions en fonction de l’inflation est appliquée dans le secteur privé depuis le milieu des années 80 et la mesure est entérinée depuis la réforme de 1993.
  • Déconnecter l’évolution des pensions de celle de la rémunération des actifs. De ce fait, la notion de redistribution des gains de productivité entre actifs et retraités est remplacée par celle de la garantie du pouvoir d’achat des pensions via leur revalorisation sur l’inflation. En ne reposant plus sur les évolutions de rémunération, elle permet également une harmonisation des évolutions des pensions au sein de la Fonction publique.
  • Générer des économies pour les régimes de retraite (évalué à un gain de 4,5 milliards d’euros à l’horizon 2020). Avant 2010, l’écart entre la hausse des pensions observées revalorisées sur les prix et l’évolution estimée des pensions suivant les revalorisations statutaires et catégorielles est resté faible. A partir de 2010, l’écart tend à s’accentuer au regard des moindre hausses salariales dans la fonction publique et du gel du point d’indice depuis juillet 2010.
De plus, la convergence se poursuit, le taux de cotisation salariale, qui s’élevait en 2011 à 7,82 % s’aligne progressivement sur celui du privé pour atteindre 11,10 % en 2020, en revanche le pouvoir d’achat des fonctionnaires régresse avec les gels successifs du point d’indice.
 
Par ailleurs, depuis le 1er janvier 2011, la durée de service minimale pour ouvrir droit  une retraite de la fonction publique est passée de 15 à 2 ans. La durée de carrière s’allonge, l’âge minimal légal de départ à la retraite est fixé désormais à 62 ans et les agents de la catégorie active peuvent, selon les cas, partir entre 55 et 57 ans.
 
 
Le COR (Conseil d'orientation des retraites) et le CSR (Conseil de suivi des retraites) sont des outils de pilotage du système. Quelle importance leur accorder ?

Lionel Jospin a mis en place le COR en 2000 « afin d’assurer la transparence des évolutions engagées. Transparence vis-à-vis des acteurs immédiatement concernés – les partenaires des négociations dans chacun des régimes – ou des responsables publics amenés à prendre des décisions ; mais surtout transparence vis-à-vis de nos concitoyens, qui doivent pouvoir disposer d’une information librement et largement débattue ».
 
Depuis longtemps la priorité a été d’établir un diagnostic partagé. Sa composition plurielle vise cet objectif : parlementaires, représentants des organisations professionnelles et syndicales, des retraités et des familles, membres de l’administration, experts.
 
Le COR est placé auprès du 1er ministre et est membre du réseau France Stratégie. Instance pluraliste et indépendante d’expertise et de concertation, il élabore des éléments qui participent à un diagnostic partagé et est un outil démocratique.
 
Il s’agit de réunir les travaux des démographes et économistes pertinents sur la question des retraites, d’établir des projections à long terme de la situation financière des régimes et des revenus des retraités par comparaison avec ceux des actifs, de mener des études sur les instruments disponibles pour améliorer les perspectives, d’analyser les liens avec la croissance et l’emploi, d’examiner les déformations induites de la répartition des revenus dans une discussion ouverte et approfondie avec les partenaires sociaux notamment syndicaux. Ses analyses et ses recommandations sont formulées dans des rapports remis au 1er ministre, communiqués au Parlement et rendus publics.

Le Comité de suivi des retraites, créé en 2014 a lui un rôle de suivi de la situation du système des retraites en tenant compte d’une série d’indicateurs nourris par le COR.
Le CSR peut formuler des recommandations, le gouvernement n’est pas tenu de les suivre, mais l’avis est rendu public. Ce qui assure également une transparence.
 
Par ailleurs le gouvernement peut présenter au parlement, après consultation des partenaires sociaux, les mesures qu’il juge nécessaires pour corriger la situation. Il s’agit de mieux préparer les mesures nécessaires au pilotage, en liaison avec les partenaires sociaux et les responsables des régimes.
 
La France est le pays où cette transparence est organisée de manière aussi ouverte. Un éventuel passage à un « pilotage par des mécanismes automatiques » peut peut-être améliorer la prévisibilité et épargner l’initiative politique mais peut aussi appauvrir le débat démocratique et ouvrir à des ajustements jugés « inacceptables » socialement.
 

Quel type d’évolution implique l’annonce présidentielle d’une réforme systémique des régimes de retraites dont celui de la Fonction publique ?

Le programme du président de la République comprend une réforme visant à créer un système universel de retraite où « un euro cotisé donne les mêmes droits, quel que soit le moment où il a versé, quel que soit le statut de celui qui a cotisé ».
 
Les cotisations, aux régimes de base comme aux régimes complémentaires qu’elles soient versées sur les bases de revenus ou acquises au titre de la solidarité (pour les chômeurs par exemple) seront inscrites sur un compte individuel et revalorisées chaque année selon la croissance des salaires.
Le total des droits accumulés sera converti au moment de la retraite en en pension, à l’aide d’un coefficient de conversion fonction de l’âge de départ et de l’année de naissance.
 
Cette réforme ne changera rien aux conditions de départ à la retraite de ceux qui sont à moins de cinq ans de la retraite. Pour les autres, la transition sera progressive, sur une période d’environ 10 ans, tout cela d’après le site d’En Marche !

À ce jour, Jean-Paul Delevoye a été nommé Haut-commissaire à la réforme des retraites et a formé son cabinet. Il a pour missions d’organiser la concertation avec les principaux acteurs du champ des retraites et de coordonner au niveau interministériel les travaux de préparation de la réforme des retraites, de rédaction des projets législatifs et réglementaires et de suivi de leur mise en œuvre.
 
Le calendrier devant aboutir à une loi-cadre posant les bases d’un nouveau système a fixé l’échéance de la phase de concertation à 10 mois ce qui paraît extrêmement court compte tenu de l’ampleur de la réforme à conduire.
 
En effet, passer à un système en comptes notionnels pour tous implique de remettre sur la table tous les paramètres du système comme la redéfinition des dispositifs de solidarité (adapter la majoration de durée d’assurance pour enfants en l’absence de notion de durée d’assurance, prendre une référence salariale pour les périodes assimilées comme le chômage, revoir les dispositifs de minima liés au temps plein, maintien ou non de la réversion ou partage des droits à la retraite au sein des couples ?) mais aussi la modification des redistributions opérées par les modalités de calcul des droits en dehors des dispositifs de solidarité.
 
La transition vers le nouveau système peut également générer une gestion de deux systèmes en parallèle avec affiliation simultanée à l’ancien et au nouveau système comme en Suède pour les générations 1938-1953 ou avec affiliation successive à l’ancien puis au nouveau système comme en Italie pour les assurés ayant validé moins de 18 annuités dans l’ancien système.
 
Par ailleurs, la mise en place d’un système par point ou en compte notionnel implique de revoir les modalités de calcul comme la prise en compte de toutes les années de la carrière et non des 25 meilleures années seulement. La fixation du taux de liquidation sera également à ajuster pour préserver le niveau moyen des pensions.

Cette réforme aura donc des conséquences significatives sur l’ensemble des assurés. En effet, un changement des modalités de calcul des droits conduit nécessairement à une modification des droits des assurés en fonction des modalités de transition, le choix des paramètres du nouveau système (taux de cotisation, dispositifs de solidarité, etc.). On peut  s’attendre également à des conséquences sur les salaires nets via les cotisations. 

Pour les régimes spéciaux, dont ceux de la Fonction publique, s’ajoutent la question de structure et de gestion des carrières et des disparités existant aujourd’hui dans la Fonction publique en termes de rémunération et de primes.
 
On est bien au-delà  des recommandations « paramétriques » de la Cour des comptes. En effet, elle a estimé, dans son dernier rapport, que l’adossement des régimes sur ceux de droit commun ou la fusion des régimes de la CNRACL (Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales) et du SRE (Service des retraites de l'État) étaient à ce stade complexes et nécessiteraient des transferts de charges importants.
 
C’est pourquoi la Cour des comptes identifiait sept leviers « d’ajustements paramétriques »  et proposait que leur incidence soit évaluée et analysée. Elle préconisait à ce stade pour le SRE de créer une direction autonome, à effectif réduit, sous l’autorité du CA de la CNRACL. 
 
Pour les « avantages » non contributifs (solidarité) la Cour des comptes recommandait d’identifier les dépenses et de leur affecter des financements spécifiques et d’examiner les possibilités de mise en place d’une contribution majorée dont seraient redevables les employeurs fonctionnaires relevant des catégories actives. Le « big bang » des retraites via une réforme systémique va donc remettre en cause la pension en tant qu’élément du statut de la fonction publique (article 1 du code des pensions civiles et militaires de retraite).

Pour tous les actifs, la question de la garantie d’un taux élevé de remplacement se pose ainsi que celle de l’amélioration des taux d’emploi (en particulier de celui des séniors et de celui des jeunes). Les droits familiaux et conjugaux sont certainement voués à des changements majeurs. La prise en compte de la pénibilité et la gestion des fins de carrière vont également devoir être approfondies.
 
Bref un vaste chantier qui mérite des débats approfondis et que l’on ne saurait mener au pas de course car un déficit d’opérationnalité à l’issue de la réforme n’est pas concevable.